I PARLAMENTI NAZIONALI NELL’UNIONE EUROPEA. GLI EFFETTI DELL’INTEGRAZIONE SULLA FUNZIONE DI CONTROLLO PARLAMENTARE

Le implicazioni dell’integrazione europea sulle dinamiche istituzionali e politiche interne agli stati membri e sui rapporti fra gli esecutivi e i parlamenti nazionali sono state oggetto di crescente attenzione di pari passo con l’approfondirsi dello stesso processo di integrazione nel continente. Il tema, che ovviamente include le questioni relative alla partecipazione dei Parlamenti nazionali al processo decisionale europeo, è tornato ad essere di grande attualità in seguito all’approvazione del Trattato di Lisbona e ad alcune recenti evoluzioni negli equilibri istituzionali indotte dalla crisi economico e finanziaria del 2008. L’obiettivo di questa tesi è esaminare le modalità di partecipazione dei Parlamenti nazionali nelle decisioni volte a definire le politiche e il diritto dell’Unione Europea con particolare attenzione al caso italiano e agli effetti legati a tali importanti innovazioni. Più precisamente, il lavoro mira a verificare quale sia il ruolo svolto dai parlamenti nazionali nella formazione della pozione nazionale che i rispettivi governi sono chiamati a sostenere nel quadro di quei processi decisionali intesi ad elaborare specifici atti europei. Sebbene l’obiettivo principale della tesi sia quello di indagare i meccanismi interni di coordinamento tra parlamento e governo funzionali all’attività di indirizzo del primo sul secondo, non mancheranno cenni anche in relazione agli altri canali di intervento parlamentare (quelle modalità di coinvolgimento cd. ‘dirette’), laddove ciò sia funzionale a meglio comprendere il sistema di controllo e indirizzo interno. Per quanto riguarda i casi di studio, come anticipato, il lavoro si concentra prevalentemente sul caso italiano. Tuttavia, è stata svolta anche un’analisi comparata. Sulla base della consolidata suddivisione elaborata COSAC, la scelta è ricaduta in particolare su due sistemi rappresentativi del modello document-based (Regno Unito e Germania) – anche il caso italiano è stato tradizionalmente incluso in tale modello – e su di uno riconducibile al modello mandating-based (Danimarca) Il primo capitolo della tesi ricostruisce le tappe della storia europea verso la soluzione del problema del riconoscimento di un ruolo dei parlamenti nazionali nei processi decisionali e nell’architettura istituzionale delle Comunità prima e dell’Unione poi. Tale processo si è sviluppato su due livelli: uno proprio dei singoli ordinamenti nazionali, che hanno progressivamente affinato specifiche pratiche di controllo e creato strutture appositamente dedicate agli affari europei; e un altro proprio del diritto europeo, che ha riconosciuto poteri informativi e poi poteri di interlocuzione non mediata dai governi con le istituzioni europee. Il capitolo discute anche l’evoluzione delle teorie dottrinarie, a partire dalle prime ricostruzioni del legame esistente tra la partecipazione dei parlamenti nazionali e il problema del deficit democratico, e affronta alcuni elementi definitori e classificatori utili per meglio comprendere gli aspetti comuni alle varie esperienze nazionali del controllo parlamentare. Il secondo capitolo è dedicato all’analisi comparata. Per ciascuna delle esperienze nazionali scelte (Danimarca, Germania e Regno Unito) sono analizzate le fonti di disciplina dei poteri interni di controllo parlamentare – siano esse disposizioni normative, regolamentari, prassi sperimentali –, le strutture parlamentari e governative coinvolte nello scrutiny interno e i meccanismi predisposti per rafforzare il potere parlamentare e migliorare il raccordo con il governo. L’effettivo utilizzo del controllo dipende, infatti, oltre che dalla volontà del parlamento, dalla funzionalità delle strutture e degli strumenti operativi di cui dispone e dalla presenza di un efficace raccordo con le competenti strutture dell’esecutivo. Il capitolo approfondisce anche l’aspetto dinamico dell’attuazione delle disposizioni, ovvero il funzionamento concreto delle strutture e degli strumenti di indirizzo e di raccordo. Le prassi applicative costituiscono la fonte primaria della ricerca, poiché l’attività di controllo interno sugli affari europei è sottoposta a continue influenze esterne (prodotte dai progressi dell’integrazione) e a processi interni di adattamento che ne impongono costanti modifiche, spesso approntate tramite procedure sperimentali e operazioni interpretative non formalizzate in fonti normative. Questa analisi è funzionale a individuare eventuali buone prassi per lo svolgimento di un’efficace partecipazione al processo decisionale dell’Unione. Al contempo, si cercherà di valutare se gli strumenti normativi e le prassi applicative hanno avuto l’effetto di riequilibrare le dinamiche dei rapporti tra le assemblee parlamentari e i rispettivi esecutivi negli affari europei. Gli ultimi due capitoli saranno interamente dedicati ad approfondire il caso italiano. In particolare, nel capitolo 3 è ricostruita la disciplina italiana dell’indirizzo e del controllo dalle origini fino alla legge 234 del 2012. Lo studio è effettuato tenendo conto del peculiare sistema di fonti che caratterizza la disciplina italiana dei meccanismi di scrutiny interno e che si ricava dalla combinazione della legge ordinaria di procedura, dei regolamenti parlamentari e delle prassi sperimentali che nel tempo si sono sviluppate in adeguamento, per via interpretativa, delle procedure regolamentari alle fonti europee. Il capitolo 4 sarà quindi dedicato alle dinamiche attuative delle disposizioni normative e regolamentari precedenti e successive all’entrata in vigore della legge 234 del 2012. L’analisi empirica è svolta unicamente con riferimento al canale interno di indirizzo e controllo del parlamento sulle attività del governo nella elaborazione di specifici atti dell’Unione, dedicando solo alcuni cenni ai poteri parlamentari in relazione a specifici settori e alla fase pre-legislativa. Sono oggetto di analisi le fasi che vanno dalla trasmissione degli atti e dall’informazione qualificata del Governo, all’istruttoria parlamentare e all’elaborazione degli indirizzi, fino all’informativa sul seguito governativo agli indirizzi formulati. Da un punto di vista temporale, invece, si è deciso di dare conto di alcune prassi a partire dalla XIII legislatura. La scelta di limitare l’indagine a tale periodo deriva dalla consapevolezza che la partecipazione alla fase ascendente del diritto comunitario da parte di Camera e Senato è fenomeno relativamente recente, per cui il periodo antecedente si caratterizza per l’esiguità di prassi e di profili applicativi di rilievo soprattutto in riferimento all’esame di specifici atti dell’Unione. Per quanto riguarda invece l’evoluzione delle pratiche parlamentari successive all’entrata in vigore della legge 234 del 2012, il punto di partenza temporale dell’analisi corrisponde al momento di avvio della XVII legislatura (15 marzo 2013) e al periodo di stallo politico-istituzionale conclusosi con la nomina del Governo Letta il 28 aprile del 2013. Per quanto riguarda le fonti utilizzate nell’analisi empirica, centrale è stato il ruolo della documentazione degli uffici per gli affari europei di Camera e Senato e delle banche dati sulle attività non legislative degli organi parlamentari deputati. Inoltre, si è ritenuto utile ricorrere ad alcune interviste ad attori privilegiati (funzionari parlamentari di Camera e Senato): le informazioni emerse e la documentazione raccolta nel corso delle interviste si sono rivelate essenziali per integrare i dati quantitativi e qualitativi laddove carenti. Nelle conclusioni, infine, sono brevemente richiamati i principali risultati della tesi, sono discussi i problemi ancora aperti nel caso italiano e sono avanzate alcune proposte – anche sulla scorta dell’analisi comparata – per migliorare il processo di controllo parlamentare e il raccordo parlamento-governo negli affari europei.

The main goal of this thesis is to analyse the participation of national parliaments in the policy and law making processes of the European Union (EU), with a special focus on the Italian case, on important innovations introduced in recent years with the Lisbon Treaty, and the new arrangements in economic governance. In particular, this work aims to assess the role of national parliaments in the formation of the position of the EU Member States’ governments in the decision-making process at the EU level. In other words, the thesis focuses on the internal mechanisms of coordination between national parliaments and governments, and on the parliamentary powers and practices of internal scrutiny in EU affairs. Only a limited assessment of the so-called ‘direct’ power will be provided, whether a similar analysis is useful to better understand the internal scrutiny system in each EU Member State. With regards to the case studies addressed, the thesis is mainly focused on the Italian case. However, a comparative perspective is also offered. Three other cases are analysed: Germany, the United Kingdom and Denmark. These countries have been selected because according to the traditional classification of the COSAC, they are typical examples of a document-based system (Germany and the United Kingdom) – also the Italian case has usually been considered a document-based system – and of a mandating-based system (Denmark). The first chapter reviews the major steps of the historical trajectory which from the beginning of the European integration has been followed with the purpose of addressing the problem of the role of national parliament in the European Community and European Union’s institutional architecture. This trajectory has developed along two levels: one related to the domestic constitutional and institutional settings in the Member States that have progressively introduced specific practices, rules, structures and informal arrangements to help parliaments to cope with the EU affairs; the other one related to the EU law, which has gradually recognised the national parliaments’ informative powers and later, direct powers for interacting with the EU institutions without the mediation of governments. This chapter discusses the main theories and doctrines that have investigated the connection between the role of national parliament in the EU institutional and constitutional architecture and the so-called problem of the ‘democratic deficit’ in the European integration process. Finally, the first chapter presents some important concepts and classifications useful for the comparative analysis of the scrutiny system in different Member States. The second chapter presents the comparative analyses focused on Denmark, Germany and the UK. For each of these countries, a study of the main sources – laws, regulations, inter-institutional arrangements, experimental parliamentary practices, etc. – composing the scrutiny system will be provided, along with a study of the most recent innovations introduced to strengthen the role of parliament in the EU policy making process and improve parliament-government coordination. This chapter also focuses on the dynamic aspects of parliamentary scrutiny. It analyses and assesses the practical functioning of the main instruments, rules and procedures (both formal and informal) of the scrutiny system in each country. Parliamentary procedures and informal practices are especially important and are a crucial source for empirical research because these methods allow national parliaments to react to the innovations produced by evolution at the EU level through an incremental process of learning, adaptation and experimentation. This type of analysis is also useful to identify best practices that can possibly be applied in other constitutional and institutional systems, such as the Italian case. This type of analysis is important to assess the effective transformations in the relationships between parliaments and governments, and whether the former have been able to maintain their influence amid the recent transformations (such as the ones in the area of economic governance that have reinforced the powers of national executives) in the institutional architecture of the European Union. The last two chapters of the thesis are completely devoted to the Italian case. Chapter three critically reviews the Italian scrutiny system on EU affairs from the beginning of the European integration to the last comprehensive reform enacted with Law No. 234 of 2012. This critical review focuses on the specific set of sources that characterises the Italian scrutiny system, which is based on a combination of law provisions, procedures, parliamentary regulations and experimental practices that have been developed to better adapt the system to the innovations enacted at the EU level. Chapter four addresses the Italian scrutiny system at work and analyses its effectiveness, limits and potential. This dynamic analysis is focused on the period after the entry of Law No. 234 of 2012 into force and the empirical study pays special attention to the different phases of the scrutiny system. Different sources are used to perform this empirical analysis. Aside from law provisions, regulations and procedures, other important sources include the documentation of EU affairs offices of the Chamber and Senate, and the databases on the non-legislative activities of the parliamentary bodies involved in the scrutiny process. These sources are combined with some interviews of privileged actors (officials of the Chamber and Senate involved in EU affairs). The information gathered from these interviews has been crucial in integrating the quantitative and qualitative data on the Italian case, which was often incomplete and inadequate. The conclusion briefly reviews the main findings of the thesis with regards to both the conceptual and comparative analyses and the empirical investigation on the Italian case. The major limits and shortcomings affecting the Italian scrutiny system on the EU affairs and that hinder the wider participation of the Italian Parliament in the EU policy making process are highlighted. A set of concrete proposals to address these problems is offered and discussed on the basis of the best practices that emerged from comparative analysis.